美國財政部日前發(fā)布了一份報告，概述了放寬金融監(jiān)管措施，以鼓勵美國資本市場成長的指導方針。報告內(nèi)容涉及資本市場的多個方面，包括股票、國債、公司債券和衍生工具的發(fā)展。
美國財政部在報告中建議，采取一系列措施鼓勵公司上市，促進企業(yè)融資，為投資者提供更多投資機會，其中包括廢除《多德-弗蘭克法案》中的多項規(guī)定。
2008年全球次貸危機爆發(fā)，對于金融行業(yè)的疏于監(jiān)管被認為是造成此次危機的一大原因，因此加強政府對金融業(yè)的監(jiān)管成為各國的共識，《多德-弗蘭克法案》于2010年7月應運而生。
早在今年6月，美國財政部就在金融監(jiān)管規(guī)則改革的建議報告中提及，放寬對銀行機構(gòu)的金融監(jiān)管，修訂《多德-弗蘭克法案》的主要條款，以及修改2008金融危機后美國金融監(jiān)管部門所采取的諸多重大監(jiān)管措施。
其金融改革建議包括：減輕對銀行機構(gòu)資本充足率及流動性的法定要求；改革、變更消費者金融保護局的組織結(jié)構(gòu)及監(jiān)管權限；（在國會批準的情況下）免除沃克爾規(guī)則對某些銀行機構(gòu)的約束力，以及將符合強化宏觀審慎監(jiān)管要求的銀行控股公司的門檻（由以往的100億美元）提升到500億美元。雖然美國財政部的這些金融改革建議涉及方面較廣，但大多數(shù)不需要立法程序，而僅僅要求相關聯(lián)邦金融監(jiān)管部門修訂其政策及規(guī)則即可。
金融監(jiān)管機構(gòu)改革
首先，美國財政部的金融改革建議強調(diào)減少、修正現(xiàn)有美國聯(lián)邦金融監(jiān)管體系中存在的一系列問題與弊端，如金融監(jiān)管的碎片化、監(jiān)管競合，以及不同部門的重復監(jiān)管。但另一方面，美國財政部并未強調(diào)就現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整，如合并或者取締現(xiàn)有的金融監(jiān)管部門等。
事實上，美國財政部在一定程度上進一步加強了某些聯(lián)邦金融監(jiān)管部門的功能及職權，如建議擴大金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）的立法職權范疇，并由此作為一個主要的金融監(jiān)管部門，來解決其他監(jiān)管部門之間監(jiān)管權力的競合、重疊等問題；改革金融研究辦公室的組織結(jié)構(gòu)及職能，并考慮該部門將并入美國財政部，其負責人（主任）由財政部長任命（不設固定任期，可隨時免除職務）。
但作為金融監(jiān)管機構(gòu)改革的一大重點，美國財政部建議對消費者金融保護局（B）進行一系列根本性的變革。例如，重構(gòu)消費者金融保護局的組織機構(gòu)，要求其負責人（局長）應該由美國總統(tǒng)自由任免；或者將消費者金融保護局的現(xiàn)有領導機制改革為一個獨立的、由多成員組成的委員會。美國財政部還進一步要求，對消費者金融保護局的資金來源及使用進行更為嚴格的規(guī)定，例如消費者金融保護局的資金應完全源于美國聯(lián)邦政府國會財政預算及撥款，并受到預算撥款管理處的管轄。而消費者金融保護局的其他資金來源，如消費者金融民事懲罰基金等，應僅用于補償受到特定違法行為損害、遭受損失的善意的消費者；如果該罰金在補償消費者后尚存剩余部分，則消費者金融保護局不得自行留存、使用，而應該統(tǒng)一上交給美國財政部管轄。
此外，美國財政部也建議對消費者金融保護局的金融監(jiān)管與執(zhí)法權限做出一系列重大調(diào)整。例如，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定（多德-弗蘭克法案），消費者金融保護局對諸多金融機構(gòu)具有法定監(jiān)管權，如資產(chǎn)超過100億美元的存款機構(gòu)及其附屬機構(gòu)、非銀行抵押貸款發(fā)起人及服務商、發(fā)薪日借款人，以及各種類型的私營學生貸款借款人等。這些機構(gòu)應由消費者金融保護局予以持續(xù)監(jiān)管、檢查，并向其提供定期報告，從而保證這些金融機構(gòu)在進行相關金融交易及商業(yè)活動中符合、履行聯(lián)邦消費者金融法律的相關規(guī)定。然而，美國財政部建議美國國會取消費者金融保護局上述監(jiān)管權力，并將這些權力賦予其他部門。例如，對銀行機構(gòu)的消費者保護、合規(guī)監(jiān)管由金融審慎監(jiān)管部門負責，而對非銀行機構(gòu)的監(jiān)管則改由州監(jiān)管部門負責。
但另一方面，美國財政部也建議保留消費者金融保護局依照聯(lián)邦消費者金融法律的規(guī)定而擁有的合規(guī)強制執(zhí)行權力，但前提是必須符合相關的改革規(guī)定。例如，消費者金融保護局應在地區(qū)法院提起強制執(zhí)行的法律訴訟，而非通過使用以往的純粹的行政程序。雖然美國財政部在一定程度上允許消費者金融保護局就某些案件通過行政程序予以強制執(zhí)行，但要求其明晰相關的標準，并明晰在哪些情況下將于聯(lián)邦法院提起法律訴訟，在哪些情況下將由行政法庭審理案件。美國財政部還建議消費者金融保護局制定相關的規(guī)定，以定期審查其所執(zhí)行的所有監(jiān)管政策，并識別哪些政策文件過期，或者可能對被監(jiān)管方造成不必要的監(jiān)管負擔。同時，美國財政部還要求對消費者金融保護局的消費者投訴數(shù)據(jù)庫予以改革，即相關投訴數(shù)據(jù)僅對聯(lián)邦及各州的金融監(jiān)管部門開放，而不再對公眾提供。
此外，美國財政部還建議，若消費者金融保護局所實施的相關強制措施缺乏明確的規(guī)范指引依據(jù)，或者其所采取的理解明確有別于以往的法律解釋，則消費者金融保護局必須在采取上述強制措施之前頒布相關的監(jiān)管原則或者指引，并必須經(jīng)由嚴格的公眾咨詢及評價程序。同時，消費者金融保護局在進行金融監(jiān)管、解釋法律過程中必須明晰所謂的“不公平、欺詐，以及濫用行為及操作”的具體標準。
放松金融監(jiān)管標準
美國財政部還建議，在很大程度上解除了美國中小型銀行、社區(qū)銀行機構(gòu)以及地區(qū)銀行的監(jiān)管負擔，特別是廢除沃克爾規(guī)則對這些金融機構(gòu)的羈絆。此外，還建議廢除對所有銀行機構(gòu)進行自營業(yè)務的法律限制：無論銀行規(guī)模有多大，只要其合并報表中金融交易資產(chǎn)及負債低于10億美元，且僅占該銀行機構(gòu)合并資產(chǎn)10%（包括10%）以下，則該銀行機構(gòu)就不受自營業(yè)務的法律限制。
同時，美國財政部還建議對社區(qū)銀行的資本充足率問題進行修訂，如進一步簡化對總資產(chǎn)低于100億美元的社區(qū)銀行的資本充足率監(jiān)管，包括免于美國-巴塞爾協(xié)議Ⅲ基于風險的銀行資本充足率監(jiān)管限制，以及（在需要的情況下）免于《多德-弗蘭克法案》中“柯林斯修正案”的資本管制。
在此過程中，美國財政部還建議金融監(jiān)管部門應進一步簡化、完善對銀行抵押資產(chǎn)及高流動性商業(yè)地產(chǎn)貸款的資本監(jiān)管要求。同時，美國財政部還鼓勵設立新的監(jiān)管規(guī)定，修訂既有的對社區(qū)銀行的相關銀行資本監(jiān)管規(guī)定，減輕這些銀行機構(gòu)的監(jiān)管負擔；進一步明確、簡化社區(qū)銀行機構(gòu)申請聯(lián)邦存款保險的程序。
再次，美國財政部還進一步建議放松對美國銀行業(yè)的金融監(jiān)管標準。例如，美國財政部建議提高《多德-弗蘭克法案》項下壓力測試（DFAST）參與金融機構(gòu)的總資產(chǎn)的入門門檻，從以往的100億美元提升至500億美元；并允許銀行監(jiān)管部門依據(jù)被監(jiān)管銀行機構(gòu)的風險敞口程度，及機構(gòu)復雜性來相應地提高這一入門門檻。這意味著現(xiàn)有許多處于壓力測試要求下的銀行機構(gòu)，如資產(chǎn)在100億至500億美元以下的銀行，未來將不再受到壓力測試的影響，從而大大減少這些金融機構(gòu)的監(jiān)管負擔。
美國財政部還建議，應取消現(xiàn)有壓力測試的年中審查，并廢除以往壓力測試中所設定的“不利”壓力場景，僅留存“基本”和“極為不利”這兩類壓力場景。同時，美國財政部還允許銀行機構(gòu)有權依據(jù)其規(guī)模、復雜程度，以及資產(chǎn)復合特性，自行決定使用相應的模型種類來達到適當?shù)慕Y(jié)果，并建議（負責壓力測試的）美聯(lián)儲將其壓力測試、資本計劃審查監(jiān)管框架通過公眾聽證的程序向民眾披露，如其所適用的模型、假定的經(jīng)濟情景，以及其他關鍵的指標和評估方法。
厘清金融監(jiān)管規(guī)范
除此以外，美國財政部還就金融監(jiān)管部門關于銀行機構(gòu)公司治理的相關監(jiān)管規(guī)定，特別是銀行董事會及其董事的監(jiān)管責任進行了相關建議。研究表明，美國金融監(jiān)管部門制定的關于銀行董事會、銀行董事及高管的相關法律、監(jiān)管規(guī)定以及行業(yè)規(guī)范多達800余條，但許多規(guī)范常常未能清楚界定、區(qū)分銀行董事會和銀行高管間的分工及責任。這在實踐中為銀行機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)與運營帶來諸多迷茫與困惑，并引發(fā)額外的監(jiān)管負擔。
在此背景下，美國財政部建議對上述規(guī)范進行跨部門的審查，明晰銀行董事會及董事應承擔的法定責任，進一步明確銀行董事會的功能及作用，進而厘清、平衡金融監(jiān)管部門、銀行董事會及董事，以及銀行高管層間的關系。
此外，美國財政部還建議各金融監(jiān)管部門進一步完善其監(jiān)管過程中的成本-收益分析。例如，美國聯(lián)邦金融監(jiān)管部門在制定政策、實施金融監(jiān)管與強制執(zhí)行過程中，應實施嚴格的成本-收益分析，并就其監(jiān)管規(guī)范的制定、頒布及時獲得更為充分的公眾咨詢與溝通，從而提高監(jiān)管的透明度及公眾的信賴。這突出表現(xiàn)在聯(lián)邦金融監(jiān)管部門在制定將產(chǎn)生重大經(jīng)濟影響的政策、規(guī)范及規(guī)定時，必須就其成本-收益分析經(jīng)由公眾咨詢程序。
同時，美國財政部還重點就金融行業(yè)網(wǎng)絡安全的監(jiān)管做出了相關建議，如要求聯(lián)邦及州金融監(jiān)管部門建立協(xié)同監(jiān)管、檢查機制，共同對金融行業(yè)部門及其附屬部門的網(wǎng)絡安全問題進行有效監(jiān)管；同時，各金融監(jiān)管部門間也應相互協(xié)調(diào)，發(fā)展、完善，及執(zhí)行網(wǎng)絡安全的監(jiān)管要求及其相關的監(jiān)管解釋。
重構(gòu)金融監(jiān)管框架
作為特朗普政府實施金融改革、重構(gòu)“特朗普式”金融監(jiān)管框架的一個重要步驟，美國財政部所發(fā)布的金融改革建議在一定程度上重新規(guī)劃了美國未來金融監(jiān)管體系的架構(gòu)。
考慮到維系現(xiàn)有金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性、維護美國金融體系的安全與活力，同時又有效地減輕以往美國金融機構(gòu)（特別是中小銀行機構(gòu)）所承受的諸多沉重的監(jiān)管、合規(guī)，以及運營負擔，美國財政部采取了較為“中庸”的、而非激進的改革建議。
第一，美國財政部在修正現(xiàn)有美國聯(lián)邦金融監(jiān)管體系的諸多問題與缺陷，提高監(jiān)管效率與公正性過程中，充分注意維持現(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)框架的穩(wěn)定性，而并未采取大刀闊斧的改革，對相關部門與機構(gòu)進行合并或裁撤。但另一方面，美國財政部建議對消費者金融保護局進行一系列根本性的變革措施，如變更其組織結(jié)構(gòu)、控制其資金來源、限制其現(xiàn)有的諸多金融監(jiān)管與執(zhí)法權，以及增強其執(zhí)法依據(jù)的透明度及其公眾監(jiān)督等。
第二，美國財政部建議進一步放松對美國中小銀行機構(gòu)的限制、釋放其活力，及鼓勵其對經(jīng)濟發(fā)展的助力。這包括免除沃克爾規(guī)則對這些金融機構(gòu)的限制與羈絆、減少對其自營業(yè)務的限制，以及弱化對其資本充足率監(jiān)管的管制。
第三，美國財政部還進一步建議聯(lián)邦各金融監(jiān)管部門厘清其相互重疊、沖突的監(jiān)管規(guī)范與政策，分析其監(jiān)管的成本收益比，從而進一步減輕美國銀行的監(jiān)管與合規(guī)負擔。
但另一方面，美國財政部的這些金融改革建議將如何落實，會對美國金融體系產(chǎn)生怎樣的影響，以及是否能在很大程度上去除美國銀行機構(gòu)的一系列問題與弊端，則需要時間來予以檢驗。
?。ㄗ髡攥F(xiàn)任教于對外經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理學院，研究領域為國際金融與銀行治理、比較金融監(jiān)管，及公司治理。）
