時(shí)代周報(bào)記者 王心昊 謝藝觀 發(fā)自廣州
出于嚴(yán)控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，更多的地方金融辦正在變身金融局。
11月4日晚，央行官網(wǎng)刊發(fā)央行行長(zhǎng)周小川撰寫的題為《守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線》的文章，這篇文章摘自《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》。文章再度發(fā)出警告，中國金融領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患正在積累，脆弱性明顯上升，需同時(shí)防止“黑天鵝”事件與“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。
十九大報(bào)告中提出，要深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
對(duì)于地方監(jiān)管而言，金融辦改金融局被視為加強(qiáng)金融安全的關(guān)鍵落子。
事實(shí)上，早從2009年開始，已有包括北京、廣州等多個(gè)城市金融辦“變身”金融工作局或金融監(jiān)管局（下稱“金融局”），并將原金融工作局的職能分為服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法三大塊，重點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)管、執(zhí)法。地方將賦予金融監(jiān)管局相應(yīng)的執(zhí)法功能，并配備執(zhí)法人員。
7月，全國金融工作會(huì)議明確提出“回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管、市場(chǎng)導(dǎo)向”的十六字原則。10月10日，深圳金融辦加掛地方金融監(jiān)管局牌子備受矚目，被認(rèn)為是十六字原則的落地，也是今后金融監(jiān)管改革的趨勢(shì)體現(xiàn)。
從事業(yè)單位到行政機(jī)構(gòu)
“原來的金融辦只是辦事機(jī)構(gòu)，多是提供事務(wù)性和服務(wù)性的工作。金融局的工作則更有實(shí)質(zhì)性，有相應(yīng)的權(quán)力和運(yùn)行的要求，有管轄的事務(wù)方面的要求，還有組織架構(gòu)方面的要求，較為適應(yīng)現(xiàn)在金融生活的需要。”中國人民大學(xué)教授、金融與證券研究所副所長(zhǎng)趙錫軍告訴時(shí)代周報(bào)記者。
近年來金融業(yè)的快速發(fā)展也伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，加強(qiáng)地方監(jiān)管勢(shì)在必行。
深圳市金融辦官網(wǎng)顯示，目前深圳市金融辦主要設(shè)置了5個(gè)處室，分別是綜合處、金融服務(wù)處、政策規(guī)劃處、金融穩(wěn)定處、金融合作處。時(shí)代周報(bào)記者注意到，其中只有金融穩(wěn)定處強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置等相關(guān)的職能。
這意味著，此前深圳市金融辦的架構(gòu)設(shè)置更多承擔(dān)著服務(wù)型職能。
而在臨近的珠三角制造業(yè)佛山，金融工作局早于2010年就已成立。“佛山有著活躍的民間資本，從金融辦到金融局，有助于完善金融活動(dòng)的屬地監(jiān)管。”佛山市金融局一名負(fù)責(zé)人告訴時(shí)代周報(bào)記者。
從金融辦演變成金融局，意味著機(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管力度的進(jìn)一步增強(qiáng)。
在采訪中，前述佛山市金融局負(fù)責(zé)人向時(shí)代周報(bào)記者指出，金融辦多是直屬各級(jí)地方政府的事業(yè)單位，金融局則是直屬該級(jí)地方政府的行政機(jī)構(gòu)。從金融辦向金融局的改變，實(shí)質(zhì)上是機(jī)構(gòu)性質(zhì)從社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)向政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，“雖然只有一字之差，但監(jiān)管力度是千差萬別的”。
“從金融的穩(wěn)定和管理工作上來講，同樣的職責(zé)，金融局會(huì)要求落到實(shí)處?！壁w錫軍對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。
2017年7月，全國金融會(huì)議在北京召開，根據(jù)會(huì)議精神，各個(gè)地方必須要有一個(gè)部門來承接金融監(jiān)管的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管包括小額貸款、融資擔(dān)保、融資租賃、資管公司、典當(dāng)行等7類金融屬性機(jī)構(gòu)。
“金融局的管理范圍和目前‘一行三局’體系并沒有很大重疊。相反，金融局是有力補(bǔ)充。”前述佛山市金融局負(fù)責(zé)人對(duì)此評(píng)論道。
該負(fù)責(zé)人補(bǔ)充道，“一行三會(huì)”在地方的派出機(jī)構(gòu)，均是采取對(duì)其上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的“垂直管理”模式，而非對(duì)當(dāng)?shù)氐胤秸?fù)責(zé)。監(jiān)管民間借貸既要有金融執(zhí)法權(quán)，又要有地方行政執(zhí)法權(quán)，因而民間借貸板塊常常游走在監(jiān)管的邊沿。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、銀行業(yè)研究中心主任郭田勇告訴時(shí)代周報(bào)記者：“從整體來講，中央對(duì)地方金融監(jiān)管非常重視，可以看出對(duì)一些地方性的金融機(jī)構(gòu)給予了較大的支持力度。在這種情況下，金融局要進(jìn)一步發(fā)揮好地方金融監(jiān)管職能，控制地方性金融風(fēng)險(xiǎn)，這很關(guān)鍵?！?
意在填補(bǔ)監(jiān)管空白
“金融辦最初設(shè)立的目的是協(xié)調(diào)溝通，現(xiàn)在卻要負(fù)起監(jiān)管職能。這當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位?！睆V東省金融辦一名人士告訴時(shí)代周報(bào)記者，本世紀(jì)初，各地設(shè)立金融辦的初衷是在日益活躍的金融活動(dòng)中協(xié)調(diào)“一行三局”。
比如，上海市于2002年9月率先設(shè)立金融辦，最初只是作為協(xié)調(diào)議事的機(jī)構(gòu)，沒有監(jiān)管權(quán)力，也沒有行政審批權(quán)。隨后各地紛紛設(shè)立金融辦，目前全國已有31個(gè)省、自治區(qū)及直轄市政府設(shè)有這一機(jī)構(gòu)。
隨著金融活動(dòng)的不斷活躍，“一行三會(huì)”的監(jiān)管體系已不能滿足金融風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。尤其是民間金融和互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，使得監(jiān)管缺位的狀況愈發(fā)凸顯。
2016年末，佛山的居民存款達(dá)到6232億元，民間資本在這座制造業(yè)城市的流動(dòng)非?；钴S。雖然當(dāng)?shù)匾殉雠_(tái)相關(guān)的管理辦法，但對(duì)于小額貸款和互聯(lián)網(wǎng)金融的上位法仍然缺位。
前述佛山市金融局負(fù)責(zé)人告訴時(shí)代周報(bào)記者，當(dāng)下“一行三局”的監(jiān)管存在不少觸及不到的地方，這成了地方的監(jiān)管難題：地方政府把監(jiān)管權(quán)給了金融辦，但金融辦本身沒有明確的監(jiān)管職能，也難以協(xié)調(diào)和“一行三局”之間的工作，位置尷尬。
“為了讓金融服務(wù)能夠真正地惠及所有人民，同時(shí)也讓風(fēng)險(xiǎn)控制能夠有相應(yīng)的職能部門，對(duì)中央層面或地方層面現(xiàn)有的監(jiān)管制度進(jìn)行一個(gè)更高效的配置，是金融監(jiān)管改革一個(gè)很重要的方面?！壁w錫軍表示。
更重要的是，在金融監(jiān)管和推薦上市之間，金融辦越來越難“魚與熊掌兼得”。
前述廣東省金融辦人士在采訪中表示，除珠三角地區(qū)外，粵西及粵北地區(qū)都面臨著金融人才不足的情況。許多地方金融辦的工作人員來自于當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、經(jīng)信委等部門，此前主要負(fù)責(zé)輔導(dǎo)企業(yè)上市等工作，有的地方則是一套人馬兩個(gè)牌子。在金融形式多樣、專業(yè)度要求更高的當(dāng)下，矛盾逐步凸顯。
“這對(duì)金融辦來說是個(gè)挑戰(zhàn)。因?yàn)橐瑫r(shí)面臨職能的龐雜和專業(yè)人手不夠的問題。”興業(yè)銀行(601166,股吧)首席分析師魯政委向時(shí)代周報(bào)記者表示。
據(jù)悉，深圳市為提高地方金融監(jiān)管的履職盡責(zé)能力，也將充實(shí)金融辦的隊(duì)伍，逐步構(gòu)建與現(xiàn)代地方金融治理相匹配的監(jiān)管體系。
在魯政委看來，金融監(jiān)管改革實(shí)質(zhì)上借鑒了一些成熟經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)?！袄绺鶕?jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，賦予金融機(jī)構(gòu)一定的審批權(quán)，但前提是權(quán)責(zé)對(duì)等。批準(zhǔn)以后就要把它給管好，出了問題需要承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)在的原則是全國性的監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，而地方性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是平衡好風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展的問題?！?
厘清央地監(jiān)管邊界
在今年7月14-15日在北京召開的全國金融工作會(huì)議中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，并稱“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神，形成有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍”。
事實(shí)上，習(xí)近平講話中提到地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)的處置中的責(zé)任，正是屬地原則。
7月3日，深圳市金融辦下發(fā)《深圳市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理辦法（征求意見稿）》（下稱《管理辦法》）。其中，要求深圳地區(qū)網(wǎng)貸平臺(tái)實(shí)行“本地注冊(cè)、本地運(yùn)營、本地存管”，這是繼上海實(shí)行屬地化存管之后，又一地區(qū)“仿效”。一旦細(xì)則落地，大批網(wǎng)貸平臺(tái)將面臨更換資金存管銀行的處境。
之所以要求各平臺(tái)銀行資金存管必須要在深圳有分支機(jī)構(gòu)，深圳市金融辦負(fù)責(zé)人對(duì)外解釋稱：“通過我們前期大量的實(shí)地走訪和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有些平臺(tái)的數(shù)據(jù)跟披露不符，而且差距過大，由于資金結(jié)算賬戶不在深圳，我們也沒辦法監(jiān)測(cè)平臺(tái)的資金流向，這樣投資者的利益根本沒辦法保證。深圳網(wǎng)貸平臺(tái)太多，如果不從嚴(yán)監(jiān)管，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)到時(shí)候誰來承擔(dān)？銀行存管屬地化原則要落實(shí)執(zhí)行。”
對(duì)此，前述佛山市金融局負(fù)責(zé)人分析，深圳是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是當(dāng)下網(wǎng)貸行業(yè)最活躍的城市，數(shù)量和成交量均位于全國前列，且平臺(tái)跨區(qū)域經(jīng)營現(xiàn)象明顯。受這一系列因素影響，所以相比目前已發(fā)布網(wǎng)貸備案登記管理辦法的地區(qū)，深圳市的“屬地化”管理最嚴(yán)格，提出了“信息系統(tǒng)”、“系統(tǒng)數(shù)據(jù)”、“存管銀行”、“注冊(cè)地”、“經(jīng)營地”、“資金結(jié)算賬戶”等屬地管理要求。
“事實(shí)上，通過屬地監(jiān)管是政府金融體系內(nèi)比較認(rèn)同的一種監(jiān)管方式，但屬地監(jiān)管的前提，在于央地之間責(zé)任的厘清?！鼻笆鰪V東省金融辦人士向時(shí)代周報(bào)記者舉例說，在當(dāng)下的監(jiān)管體系中，如果深圳的一家互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)發(fā)行了掛鉤A股指數(shù)的產(chǎn)品，并命名為保險(xiǎn)產(chǎn)品，其投資功能主要為對(duì)沖指數(shù)下跌可能受到的損失。從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上說，該產(chǎn)品類似于二元期權(quán)，理應(yīng)從屬于證監(jiān)會(huì)監(jiān)管；但從產(chǎn)品名稱上講，其又自稱“保險(xiǎn)”，又可能歸保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)；但事實(shí)上，該類業(yè)務(wù)不在任何監(jiān)管部門備案，屬于擅自公開發(fā)行的違規(guī)產(chǎn)品，這時(shí)候就需要公安部門介入。在這樣的大背景下，屬地責(zé)任劃分難以完善。
前述佛山市金融局負(fù)責(zé)人則對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出，在厘清央地責(zé)任時(shí)，中央層面應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)框架結(jié)構(gòu)，例如重大金融立法、國家金融發(fā)展政策與戰(zhàn)略、金融宏觀調(diào)控、國家金融標(biāo)準(zhǔn)、全國信用體系建設(shè)、全國性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、系統(tǒng)性和跨地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防控、加強(qiáng)對(duì)各地金融工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)、地方金融監(jiān)管人才的培訓(xùn)和輸送。
地方層面更應(yīng)該側(cè)重于執(zhí)行，包括省級(jí)以下的金融管理，貫徹落實(shí)國家金融方針政策、配合中央監(jiān)管部門工作、本地金融立法、金融發(fā)展政策與規(guī)劃、地方性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管（如小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、地方產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易所、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、融資租賃公司、金融消費(fèi)公司、農(nóng)村信用社、區(qū)域性保險(xiǎn)公司和信托公司等）、本地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防控、金融聚集區(qū)與金融功能區(qū)建設(shè)、金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)、金融人才的集聚與開發(fā)、民間金融的培育和發(fā)展。
正如銀監(jiān)會(huì)主席郭樹清在黨的十九大中央金融系統(tǒng)代表團(tuán)開放日上透露，今后整個(gè)金融監(jiān)管的趨勢(shì)會(huì)越來越嚴(yán)，嚴(yán)格執(zhí)行法律、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律。
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