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　　原標(biāo)題：財政部嚴(yán)禁以PPP名義舉債 “明股實債”PPP項目何去何從？

　　外界對中國政府債務(wù)問題始終保持很高的關(guān)注度。

　　10月6日，財政部部長樓繼偉在G20財長行長會議上回應(yīng)外媒提問時表示，中國地方政府債務(wù)仍在隱性擴張，中國對此高度關(guān)注，且正在采取措施堵住非正規(guī)發(fā)債渠道，規(guī)范發(fā)債行為。

　　很快，“調(diào)查統(tǒng)計融資平臺公司債務(wù)數(shù)據(jù)”的行動在全國鋪開，財政部試圖了解地方政府以融資平臺名義舉借了多少由財政性資金償還的債務(wù)。

　　其中，“明股實債”模式是審查的重點之一。

　　政府專項建設(shè)基金、政府投資基金、PPP、股權(quán)融資等投融資創(chuàng)新模式中，不少地方政府向社會資本方承諾本金回購、給予最低收益等安排，即名為股權(quán)投入、實為債權(quán)融資，最終仍由財政兜底風(fēng)險——此類隱性債務(wù)首次被納入統(tǒng)計，要求各地上報相關(guān)數(shù)據(jù)。

　　10月20日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，強調(diào)要加強PPP項目的財政管理，重申要加強PPP項目監(jiān)管，嚴(yán)禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)。

　　繼續(xù)膨脹的地方債務(wù)

　　地方債“規(guī)范化”管理兩年時間不到，一場全國性的地方債務(wù)統(tǒng)計工作又開始，統(tǒng)計焦點仍然是“地方融資平臺公司”，曾經(jīng)地方政府舉債的主體。

　　中部某市財政局負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者直言，43號文之后，城投公司改頭換面，經(jīng)過“轉(zhuǎn)型”重新推向市場，在PPP熱潮中以項目公司的名義出現(xiàn)，但項目公司背后依舊是政府的影子。近兩年融資環(huán)境比較寬松，有大量流動性注入，地方為了穩(wěn)增長，平臺公司融資容易、成本也不高，一些基建項目隨之啟動。

　　從各地財政廳下發(fā)文件來看，這次債務(wù)統(tǒng)計主要為中央決策提供依據(jù)，防范財政金融風(fēng)險。

　　按新預(yù)算法的規(guī)定，地方政府債務(wù)實行限額管理。如2015年經(jīng)全國人大常委會審議通過2014年地方政府債務(wù)余額為15.4萬億，加上2015年地方新增債券規(guī)模6000億元，地方政府債務(wù)限額確定為16萬億。2016年，經(jīng)全國人大審批通過地方新增債券規(guī)模為1.2萬億左右，因而2016年地方債限額為17.2萬億。

　　不過，地方政府繞開“限額”變相舉債的渠道仍不少。2013年全面?zhèn)鶆?wù)審計時發(fā)現(xiàn)，一些地方通過融資平臺公司之外的國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位進(jìn)行融資；有的地方通過銀行貸款之外的BT（建設(shè)-移交）、墊資施工、融資租賃和集資等方式變相舉債融資。

　　這些變相舉債的渠道，在今年10月份的統(tǒng)計中悉數(shù)納入，各地財政部門要填報融資平臺的債務(wù)余額，包括銀行貸款、發(fā)行債券、信托、融資租賃等各種渠道。

　　東部某省省會城市財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，43號文出臺之后，國務(wù)院為防止“一刀切”，明確重點在建項目談妥的銀行貸款要繼續(xù)發(fā)放，但在確認(rèn)“在建項目”貸款時，地方其實有一定操作空間，銀行貸款額度有所放大。

　　目前熱推的PPP，同樣不納入債務(wù)限額管理。但有地方財政部門負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道直言，基層財政認(rèn)定PPP是準(zhǔn)債務(wù)，但實際上PPP項目比一般債務(wù)的約束力還要大。因為財政部門一般會出承諾函，地方人大可能會出決議，這理應(yīng)納入地方政府債務(wù)。

　　該負(fù)責(zé)人還表示，地方隱性債務(wù)擴張渠道不少，包括政府購買服務(wù)、招商引資過程等，都暗含著未來償債責(zé)任。比如，地方為了招商引資，承諾社會資本投資方，如果社會資本投資10個億，地方政府投資1個億，按照投資進(jìn)度給予補助，后續(xù)財政是要有投入的。

　　PPP可能帶來多大債務(wù)負(fù)擔(dān)？

　　變相舉債中，有些是明文禁止的，比如“明股實債”。

　　近兩年熱推的PPP模式，現(xiàn)累計已推出超過12萬億。PPP模式的引入，本是為了引入社會資本更優(yōu)質(zhì)的運營管理能力，引入股權(quán)投資，減輕地方政府債務(wù)。但實際過程中，名為股權(quán)投入，實際上仍是簡單債權(quán)融資，風(fēng)險仍由財政兜底的現(xiàn)象并不少見。

　　這次上報的數(shù)據(jù)中，要求填寫政府部門承諾其他出資人本金回購、最低收益等項目，就會牽涉到“明股實債”項目的統(tǒng)計。

　　某信托機構(gòu)經(jīng)理對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，期限不匹配很普遍，信托資金期限最多5年，但PPP項目基本在10年以上，信托類資金幾年時間要退出，難以做到長期股權(quán)投資以及風(fēng)險共擔(dān)，“明股實債”項目比較多。不過，信托資金約定的收益回報，有時候不是從政府方來，而是從利潤回報較高的項目建設(shè)方來。

　　發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，“明股實債”就是一種變相融資，違背了政府產(chǎn)業(yè)基金、PPP、專項建設(shè)基金等投融資創(chuàng)新的本意，地方未必會如實上報。另外，債務(wù)認(rèn)定上存在困難，地方政府、平臺公司、事業(yè)單位等都可能參與其中，有些不好區(qū)分。

　　無論從財政部PPP信息平臺，還是第三批PPP示范項目來看，沒有經(jīng)營收入的市政類項目數(shù)量上絕對領(lǐng)先。

　　有PPP咨詢行業(yè)專業(yè)人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，現(xiàn)在推出的項目政府付費的增多，而且使用者付費項目不如政府付費類受社會資本歡迎，因為政府付費能有相對明確的收入，而使用者付費項目則存在一定市場風(fēng)險。

　　有經(jīng)營性收入的項目，如高速公路、污水處理廠等，可以通過收取過路費、污水處理費等使用者付費收入；而市政道路、園區(qū)開發(fā)等，屬于純公益性項目投入，投資者回報基本由財政掏錢。

　　為了防范地方政府過度使用PPP模式，造成債務(wù)膨脹，財政部要求進(jìn)行財政可承受能力論證，即年度PPP項目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不得超過10%。

　　但這一紅線在現(xiàn)實中也容易繞過。有業(yè)內(nèi)人士表示，地方在進(jìn)行項目論證時，一般公共預(yù)算支出是項目周期內(nèi)的支出規(guī)模，PPP項目周期較長，需要預(yù)估較長周期內(nèi)的財政支出規(guī)模，存在一定主觀性。

　　不過，在經(jīng)濟下行、實業(yè)投資風(fēng)險加大背景下，政府項目背靠政府信用，成為資金追逐的目標(biāo)。上述中部地級市財政局官員對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，“明股實債”在PPP項目中之所以多，因為這個很簡單，就是債務(wù)融資，給資金方以固定回報，一拍即合，容易談攏；一旦管理周期長了，不確定性增加，大家都不放心。當(dāng)前資金成本較低，穩(wěn)增長背景下，若是能形成有效資產(chǎn)，債務(wù)風(fēng)險不大；如果決策失誤，投到無效資產(chǎn)上，就容易出問題。