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　　地方債清理整改截止

　　在2014年末對地方政府性債務(wù)清理甄別之后，地方政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)鎖定為15.4萬億。按照財政部的相關(guān)規(guī)定，此后僅有新增的地方政府債券可以計入地方政府債務(wù)，其他形式的舉債一律不認。隨著2015年新《預算法》的實施以及地方地主發(fā)債的開啟，市場當時普遍認為地方債管理進入一個規(guī)范的新時期。

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末地方債及債務(wù)率均有一定程度的下降。不過隱性債務(wù)卻急速擴張。一位地方債務(wù)辦負責人曾舉例：“我們存量債務(wù)如果是1 的話，2015-2016年間通過購買服務(wù)和PPP舉債規(guī)模在1.5到2之間?！?

　　目前這類隱性債務(wù)統(tǒng)計尚缺權(quán)威數(shù)據(jù)。從交易結(jié)構(gòu)來看，包括傳統(tǒng)的信貸、信托融資以及新興的PPP、政府購買服務(wù)融資不乏財政兜底、政府承諾回購股權(quán)或承諾固定收益等違法違規(guī)的增信擔保方式，由此地方政府性債務(wù)蘊含新的風險。

　　今年7月下旬召開的中央政治局會議稱，（要）有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量。5月初，財政部等六部委印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》稱，要對政府融資擔保行為進行清理整改，地方政府清理整改的截止時間正是7月31日。

　　經(jīng)過近三個月的清理整改后，地方政府在整改中遇到哪些難題？承諾函是否容易撤回，是否需要在更高層面統(tǒng)籌？在撤回承諾函的過程中，金融機構(gòu)有哪些考量？這期間政府項目如何合規(guī)開展？

　　本專題將在追尋上述命題的目標下，呈現(xiàn)各方在三個月債務(wù)清理整改工作中的生態(tài)。（楊志錦）

　　導讀

　　撤函在現(xiàn)實中遇到一定困難。有地方財政人士表示，跟一些金融機構(gòu)協(xié)商時，地方支行或分行要求匯報上級部門，撤函進程緩慢；有些提出在撤函后，需增加其他擔保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前還款”等要求。

　　7月31日，是地方債整改的重要時間節(jié)點。

　　根據(jù)六部委發(fā)布的50號文（《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財預［2017］50號文，業(yè)內(nèi)簡稱“50號文”），地方改正不規(guī)范的融資擔保行為，應(yīng)當在7月31日前清理整改到位。地方若整改不到位，省級政府可以追究相關(guān)責任人的責任。

　　有東部省份財政廳債務(wù)辦相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，省里要求市縣政府在7月31日前完成整改，整改情況于8月15日上報省財政廳，8月31日再上報給財政部。

　　50號文規(guī)定，各省政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組辦公室應(yīng)當于8月31日前，將清理整改情況反饋給財政部，并抄送發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。

　　7月31日雖已至，但各省省內(nèi)整改工作仍可以繼續(xù)進行。近期，中央高層會議多番定調(diào)地方債，要求嚴控地方政府債務(wù)增量，并積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風險——地方整改工作勢在必行。

　　部分撤函存困難

　　7月28日，國務(wù)院常務(wù)會議指出，按照黨中央、國務(wù)院要求，嚴格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務(wù)風險，是促進經(jīng)濟財政健康可持續(xù)、保障國家金融穩(wěn)定安全的重要舉措。

　　會議要求，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。堅持分類指導，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作（下文簡稱PPP）、政府投資基金、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為。

　　有地方財政廳相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，這次中央決心很大，地方不容易過關(guān)，但有些問題整改起來存在難度。

　　5月初，財政部等六部委聯(lián)合下發(fā)50號文，要求各省設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組，組織地方政府及其部門對融資擔保行為摸底排查，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。

　　財政部此前披露的幾起地方違法違規(guī)舉債的案例中，財政出具承諾函的行為并不少見。典型的做法是，地方融資平臺向金融機構(gòu)借款融資。同時，經(jīng)地方政府批準，對于融資平臺公司貸款融資等，財政出具協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的承諾函，或者將融資平臺借債納入財政中長期規(guī)劃和相關(guān)預算的承諾函等。

　　撤函在現(xiàn)實中遇到一定困難。有地方財政人士表示，跟一些金融機構(gòu)協(xié)商時，地方支行或分行要求匯報上級部門，撤函進程緩慢；有些提出在撤函后，需增加其他擔保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前還款”等要求。

　　上述東部省份財政廳債務(wù)辦負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，雖然地方整改情況尚未匯總到省廳，但了解到部分市縣政府單方面提出了（撤函）邀約，有些金融機構(gòu)并沒有同意。不愿意配合的金融機構(gòu)，還需要地方政府主動去協(xié)商。

　　該負責人表示，他們省里PPP項目規(guī)模不大，政府投資基金比較規(guī)范，通過市場化運作，社會資本方處于主導地位。50號文要求的整改工作，主要難點在撤函。

　　實際上，地方政府部門出具承諾函或擔保函等，違背了《預算法》的相關(guān)規(guī)定：“除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔?！?。無論是地方政府主動或被動配合出具的承諾函，雖于法無據(jù)，但又實際存在。

　　撤函存在困難，牽涉銀行多為國有銀行。為此，有地方財政人士建議：是否能通過更高級別的協(xié)商，讓撤函更為順利。

　　不過，也有金融機構(gòu)愿意配合。有銀行資管人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，撤銷財政承諾函對他們?nèi)谫Y平臺貸款項目不會帶來實質(zhì)影響，當初要求財政出具承諾函多是形式上的。

　　此外，隨著政策層面三令五申，一些金融機構(gòu)人士對撤函行為表示理解。

　　PPP整改需與社會資本

　　協(xié)商一致

　　50號文要求地方整改的，除了對融資平臺貸款出具財政承諾函之外，政府與社會資本合作行為，包括PPP項目、政府出資設(shè)立的各類投資基金均在此列。

　　中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，東部省份PPP項目相對較少，政府投資基金落地的不多，但中西部省份因為融資需求量大，PPP、投資基金等存在的問題要多一些。

　　《關(guān)于2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》曾提到，有些政府投資基金未達到預期效果，如抽查的16個省至2016年底設(shè)立政府投資基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%等。

　　有西部省份財政廳債務(wù)辦相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，他們省內(nèi)部分PPP項目是假PPP，比如在項目收益上作假，項目本身沒有現(xiàn)金流，以政府財政補貼作為項目現(xiàn)金收益包裝成PPP項目。

　　該負責人直言，無論是PPP還是政府購買服務(wù)，主要是因為地方上項目需要資金，資金缺口較大，借道用這些方式進行融資。當前整改雖然存在困難，但整改工作必須推進，有預算的按照預算走，沒有預算的項目建設(shè)投資期限可能要拉長，有些項目可能要停下來。

　　一些業(yè)內(nèi)咨詢專家也建議，這輪整改工作之下，地方政府需要對所有項目按重要順序進行排序，部分超預算的項目慢慢建，一些資金不到位、本不應(yīng)該建設(shè)的項目可以停掉。

　　此外，部分PPP項目、政府投資基金部分還存在明股實債、承諾回購本金等安排。這與撤銷財政承諾函類似，雖然明顯違背有關(guān)政策規(guī)定，但地方又存在實際合同約定，是否能一撤了之，也存在變數(shù)。

　　趙全厚表示，明股實債的PPP項目，需要跟社會資本方、銀行機構(gòu)等去具體談判，撤銷PPP合同中關(guān)于政府承諾回購等規(guī)定，可能會改變PPP項目的交易結(jié)構(gòu)，社會資本方未必會認可同意。

　　不過，也有國有銀行省級分行人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，這輪地方整改，主要是退擔保函、承諾函、兜底函，這些函留著也是違規(guī)，地方政府有要求，也就配合退了。

　　趙全厚指出，地方不規(guī)范的融資舉債行為進行整改有難度，需要綜合施策，多部門同心協(xié)力共同推進。

　　從地方實際整改狀況來看，一些地方在政府統(tǒng)一部署安排下，由政府牽頭，發(fā)改、財政、國土、住建、交通、水務(wù)、審計、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等部門共同參與，對所有涉及政府舉債融資項目和政府購買服務(wù)事項進行清理，對違法違規(guī)行為全面整改。

　　7月28日，在國新辦發(fā)布會上，財政部預算司副司長王克冰表示，現(xiàn)在各地都在抓緊整改，解除違規(guī)擔保，積極與社會資本方協(xié)商糾正不規(guī)范的做法，力度很大，地方政府將在規(guī)定時限內(nèi)要向財政部報告清理整改情況。王克冰預計，這方面會有比較好的改觀。